染雾规范性文件备案报告 篇一
随着社会的发展，各个领域都在不断出台各种规范性文件，以提高管理水平、规范行为准则。为了确保规范性文件的有效实施和执行，备案工作显得尤为重要。本报告将对规范性文件备案工作进行详细介绍和总结。
一、备案工作的重要性
规范性文件备案是指将已制定的规范性文件进行备案登记，并确保其实施和执行的合法性和有效性。备案工作的重要性体现在以下几个方面：
1. 提高规范性文件的合法性：备案工作可以确保规范性文件的制定程序合法、内容符合法律法规要求，避免违法违规行为的发生。
2. 保证规范性文件的有效性：备案工作可以对规范性文件的内容进行审核和评估，确保其能够实际解决问题、发挥作用。
3. 加强规范性文件的实施和执行：备案工作可以对规范性文件的实施和执行情况进行监督和检查，确保各方面积极推进实施，提高管理水平。
二、备案工作的主要内容
规范性文件备案工作主要包括以下几个方面的内容：
1. 形式审核：对规范性文件的形式进行审核，包括文件格式、字号、页码等方面的要求，确保文件的规范性和统一性。
2. 内容审核：对规范性文件的内容进行审核，包括文件的合法性、适用性、权威性等方面的评估，确保文件的科学性和有效性。
3. 执行情况监督：对规范性文件的实施和执行情况进行监督和检查，包括文件的宣传、培训、执行情况的跟踪等方面的工作，确保文件的有效实施。
4. 效果评估：对规范性文件的实施效果进行评估，包括文件的改进和优化，以及实施过程中的问题和困难的反馈，为后续工作提供参考。
三、备案工作的具体流程
规范性文件备案工作的具体流程通常包括以下几个环节：
1. 起草备案申请：制定备案申请表，填写规范性文件的基本信息、起草单位、执行单位、备案依据等内容。
2. 形式审核：备案单位对备案申请进行形式审核，确保备案文件的形式规范和统一。
3. 内容审核：备案单位对备案文件的内容进行审核，确保备案文件的合法性和科学性。
4. 备案登记：备案单位将审核通过的备案文件进行登记，并颁发备案证书。
5. 实施和执行监督：备案单位对备案文件的实施和执行情况进行监督和检查，确保文件的有效实施。
四、备案工作的问题和建议
在规范性文件备案工作中，仍然存在一些问题，如备案申请材料不完善、备案单位职责不清等。为此，我们提出以下建议：
1. 加强备案申请材料的完善，明确备案文件的基本信息和相关依据。
2. 完善备案单位的职责和责任，明确备案工作的具体流程和要求。
3. 建立备案文件的跟踪和评估机制，及时发现和解决备案工作中的问题和困难。
通过规范性文件备案工作，可以提高规范性文件的合法性和有效性，促进各方面的规范行为准则的实施和执行，推动社会的健康发展。我们将进一步完善备案工作，提高备案工作的质量和效率，为规范性文件的制定和实施提供有力支持。
规范性文件备案报告 篇二
第一篇内容
规范性文件备案报告 篇三
关于规范性文件备案审查办法
（2009年6月29日泾阳县第十五届人民代表大会常务委员会第十二会议通过）
第一条 为了加强对规范性文件的备案审查工作，保证法律、法规在本县的正确实施，维护法制统一，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《陕西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《咸阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》和有关法律、法规的规定，结合本县实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的规范性文件是指县人民政府和各乡镇人民代表大会依照法定职权和程序制定、发布的，对公民、法人或者其他组织的权利、义务具有普遍约束力的行为规则的总称。
第三条 规范性文件备案审查，坚持分工负责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。
第四条 规范性文件制定机关对制定、发布的规范性文件负责。
县人民政府和各乡镇人民代表大会应当依法履行规范性文件备案的职责。
第五条 规范性文件的备案范围：
（一）县人民政府制定和发布的决定、命令、规定、办法、通告；
（二）各乡镇人民代表大会就本行政区域内的重大事项通过的决议、决定、规定；
（三）县人民政府和各乡镇人民代表大会内部管理、人事、财务、外事工作方面的规范性文件，不使用本办法。第六条 县人民政府的规范性文件应当自通过之日起20日内，报送县人大常委会备案。各乡镇人民代表大会的规范性文件应当自通过之日起30日内，报送县人大常委会备案。每年1月31日前，报送机关应当将其上一制定的规范性文件目录报送备查。
第七条 报送备案的规范性文件应当包括以下内容：
（一）备案报告；
（二）规范性文件正式文本；
（三）制定规范性文件的法律、法规、政策依据；
（四）其他相关资料。
前款所列文件资料应当装订成册，一式10份。
第八条 县人大常委会办公室负责规范性文件的接收、登记、分类、存档工作。
县人大常委会各有关工作机构按照各自的职责，负责专业性的规范性文件的审查。其中，综合性的规范性文件由县人大常委会办公室负责审查。
第九条 县人大常委会办公室对报送备案或者提出审查要求、审查建议的规范性文件按照所涉及内容，分送县人大常委会各有关工作机构进行审查。规范性文件涉及两个或两个以上工作机构的，应当由县人大常委会办公室明确主办机构，并分送有关工作机构。
第十条 县人大常委会各工作机构对规范性文件就下列事项进行审查：
（一）规范性文件是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；
（二）规范性文件是否同法律、法规相抵触；
（三）规范性文件是否同上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触；
（四）规范性文件之间对同一事项的规定是否相冲突；
（五）规范性文件的制定是否违背法定程序；
（六）其他有不适当情形应予纠正的。
第十一条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，可以邀请有关专家、学者、公众代表参与相关工作，也可以要求有关单位说明和提供材料。
负责审查的县人大常委会各工作机构应当在接到规范性文件的两个月内审查完毕，提出意见。
第十二条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，认为适当的，应当及时将审查意见连同规范性文件书面反馈县人大常委会办公室予以备案，备案审查工作结束；认为不适当的，应当提出该规范性文件不适当的具体内容、依据以及应当如何处理的纠正意见，经县人大常委会主任会议同意，将纠正意见送规范性文件制定机关研究处理。
第十三条 规范性文件制定机关应当在接到纠正建议之日起30日内，将处理情况报县人大常委会。
县人大常委会办公室收到处理情况的报告后，及时送交该规范性文件审查的有关工作机构。
第十四条 规范性文件制定机关对应予纠正的规范性文件不予纠正的，由审查的有关工作机构向县人大常委会主任会 议提出撤销案建议，由县人大常委会主任会议提出撤销案，提请县人大常委会审议并作出处理决定。
第十五条 县人大常委会可以对报送备案的规范性文件整体撤销，也可以撤销报送备案的规范性文件的部分内容。县人大常委会撤销报送备案的规范性文件的决定，应当向社会公开。
第十六条 县人民政府认为各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，县人民法院、县人民检察院认为县人民政府制定或者各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，可以向县人大常委会提出审查要求，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查，提出审查意见，报主任会议研究处理。
前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织及公民，认为规范性文件不适当的，可以向县人大常委会书面提出审查建议，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查、提出意见。
第十七条 规范性文件制定机关应当报送规范性文件备案而不报备的或者不按时报备的，由县人大常委会办公室通知制定机关限期报送。
第十八条 本办法由县人大常委会办公室负责解释。第十九条 本办法自通过之日起施行。
泾阳县人大常委会 2009年7月7日 受主任会议委托，现就拟订《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》的有关情况汇报说明如下：
一、制定《规范性文件备案审查规定》的必要性、主要依据和起草过程
规范性文件备案审查是人大法律监督的主要形式，是人大常委会依法履行监督职权、维护国家法制统一的一项十分重要的工作。规范性文件的备案审查，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别作出了原则规定，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）和《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（以下简称《实施办法》），分别作出了专章规定。2008年12月，省人大常委会召开了有全省市州人大常委会领导参加的规范性文件备案审查工作会议，对加强和改进我省规范性文件备案审查工作提出了明确要求。2009年6月和12月，省人大常委会办公厅又两次发文督办我们汇报开展规范性文件备案审查的工作情况。2009年10月《中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定》要求全省各级人大常委会要“进一步加强规范性文件备案审查”。2009年12月，中共恩施州委根据我州规范性文件备案审查工作的实际情况，在《关于贯彻落实＜中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定＞的实施意见》中，要求“人大常委会要尽快制定规范性文件备案审查办法，对规范性文件备案的范围和程序作出明确规定”。因此，制定《规范性文件备案审查规定》既是落实州委《实施意见》的具体措施，也是人大常委会依法履行监督职权的一项十分重要的制度性基础工作。
拟定《规范性文件备案审查规定（草案）》的主要依据是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《监督法》、《实施办法》及湖北省人大常委会《规范性文件备案审查规程》等，同时，也参考了一些外省市的相关规定。
起草过程中，常委会工作机构分别征求了州人民政府办公室、州中级人民法院、州人民检察院、州政府法制办、各县市人大常委会、州人大各专门（工作）委员会、常委会各工作机构、各位副秘书长和办公室各位副主任的意见，并根据反馈的意见进行了研究修改。在提交本次常委会会议审议前，主任会议又对征求意见后的修改草案进行了认真充分的讨论。
二、《规定（草案）》的起草思路
《规定（草案）》共二十二条，在具体起草过程中主要考虑了以下几个方面：一是依照宪法和法律的规定，准确把握规范性文件备案审查的范围。二是细化工作程序，规范审查流程，把备案审查工作从具体的环节、程序、流程上纳入制度管理，增强备案审查工作的可操作性和操作工作的可核查性。三是理顺备案审查工作体制，充分发挥人大各方面的积极性。根据《监督法》的规定，州人大常委会是规范性文件备案审查的主体，是备案审查机关。从具体审查工作来讲，州人大常委会是依托常委会工作机构和各专门委员会来开展备案审查工作的。在人大内部既要有所分工，又要相互协作，把审查工作落到实处。四是坚持主动审查与被动审查相结合，以主动审查为主，辅之以被动审查。五是处理好依法审查的原则性和审查结果处理方式的灵活性的关系。依据宪法和法律规定，州人大常委会对违法或者不适当的规范性文件有权予以撤销，但其目的并不在于撤销同级政府或者下一 级人大及其常委会制定规范性文件的数量，而是通过审查，督促同级政府和下一级人大及其常委会依法制定规范性文件，确保规范性文件的合法妥当，提高依法办事的能力和水平。因此，开展这项工作既要坚持维护国家法制统一，又要有利于改革发展稳定；既要讲法律效果，也要讲社会效果。具体来讲，审查机构要依法审查，认真研究，充分论证。经过人大有关方面共同研究，认为有关规范性文件确实违法或者不适当的，一般应先报常委会主任会议确认后，再以审查意见的形式建议制定机关自行调整或者纠正，重大问题还要主动向州委汇报，取得州委的领导和支持。只有当相关规范性文件确实违法或者不适当，制定机关又不同意自行调整或者纠正，有必要依法撤销的，才依法启动撤销程序，经过人大常委会会议审议决定。
三、《规定(草案)》的主要内容和需要说明的几个问题
（一）关于报送州人大常委会备案审查的规范性文件的范围问题
本规定主要规范州人大常委会的备案审查工作。根据《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《监督法》以及《实施办法》的立法精神及有关规定，《规定（草案）》将报送备案审查的规范性文件的范围进一步明确为：州人民政府发布的具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法、细则、通告以及其他具有普遍约束力的文件；州中级人民法院、州人民检察院制定的指导审判、检察工作的文件；市县人民代表大会及其常务委员会就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定。
州人民政府的组成部门和工作部门，是州人民政府的组成部分，也是本级人大常委会的监督对象。在征求意见的过 程中，有的同志认为，经过政府批准的以部门名义下发的文件，体现的是一级政府的意志，也应当纳入备案审查的范围。这种意见法理上是正确的，但鉴于目前州人大机关的人力资源情况，没有人力和精力主动顾及政府部门的文件。按照层级监督的原则，州人民政府所属部门制定的有关文件，应当向州人民政府报送备案，由州人民政府法制工作机构负责审查，一般不在本级人大常委会备案范围。不过，为了保障法律、法规在本州的正确实施，《规定》草案第十八条作出了救济性规定：州人大常委会发现州人民政府所属部门制定的有关文件有不适当情形的，可以交由州人民政府研究处理。州人民政府应当向州人大常委会反馈处理结果。
（二）关于对规范性文件审查的内容问题
《立法法》第八十七条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关予以改变或者撤销：
（一）超越权限的；
（二）下位法违反上位法规定的；
（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；
（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；
（五）违背法定程序的。”《监督法》第三十条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：
（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；
（二）同法律、法规规定相抵触的；
（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”根据这两条法律规定，《规定（草案）》对规范性文件审查的内容综合作了一条规定（见草案第六条）。
（三）关于国家机关、企业事业组织以及公民提出审查要求或者建议的适用程序问题
除了规范性文件制定机关按照规定，应当向州人大常委会报送备案以外，有关国家机关、企业事业组织以及公民可以依法提出对规范性文件的审查要求或者审查建议。审查要求与审查建议是有一定区别的。《规定（草案）》根据《监督法》和《实施办法》，就不同情况作出了下列不同的规定：
1、州人民政府、州人民法院、州人民检察院和县市人大常委会认为有关规范性文件有不适当情形，向州人大常委会书面提出审查要求的，由常委会备案审查机构会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，只要上述主体依法提出“审查要求”，州人大常委会就应当受理并启动备案审查程序。
2、其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民，向州人大常委会书面提出审查建议的，送备案审查机构研究；必要时，报常委会分管副主任同意后，会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，上述主体提出的“审查建议”是否进入备案审查程序，要待备案审查机构对审查建议的内容和价值进行研究评估后再根据情况报常委会领导确定。
《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
规范性文件备案报告 篇四
行署规范性文件备案工作总结
**地区行署规范性文件备案工作在***人民政府法制办的指导下，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和***人民政府《关于贯彻国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的指导意见》，严格按照《*****行政机关规范性文件备案规定》和《***行政机关规范性文件制定办法》的要求，2012年**地区各级政府和部门高度重视规范性文件的备案审查工作，本着有件必备、有备必审、有错必纠的原则，使规范性文件的制定程序逐步规范，备案审查程序基本理顺，保证了规范性文件的合法性和实用性。现将工作情况总结如下：
一、行署及县（市）政府备案人员基本到位，工作责任基本落实。
规范性文件备案审查是行政机关层级监督的重要方式，是一项专业性较强的工作，要求工作人员既要具备应有的法律知识水平，又要懂得国家的大政方针政策，对具体从事规范性文件备案工作的同志提出了较高的业务素质要求。行署法制办将规范性文件备案审查工作职责设在综合业务科，并有专人负责，对各县（市）政府及部门报备文件进行审查的工作职责也进行了明确，要求有专人负责。从各县（市）政府报备规范性文件的情况来看，**市、乌苏市、和丰县、沙湾县政府法制办有专职人员负责，额敏县、裕民县、托里县法制机构由于没有专职人员负责，此项工作暂时在政府办公室秘书科，基本保证了规范性文件备案工作的正常开展。
二、认真做好规范性文件备案审查工作。
根据《**地区行政机关规范性文件备案审查规定》的要求，凡是以行署或行署办公室名义制定的规范性文件，由行署法制办向***人民政府报备。在此工作中，首先是做好文件的收集；其次是及时与文件原起草单位对接，认真做好备案前的准备工作；第三是在规定的时间及时向***人民政府法制办报备。2012年向***人民政府报备规范性文件2件，并按要求及时上报了规范性文件总结和备案目录。同时，自觉接受地区人大工委的监督，对予以备案的规范性文件目录报地区人大备案。
三、对报送备案的规范性文件，进行严格审查把关。
今年，行署为确保政府及各级行政机关制定的规范性文件合法、有效，积极建立了规范性文件备案审查制度，按照层级监督，各负其责，有件必备、有备必审、有错必纠的原则，逐步完善“三级政府，两级备案”体制。对规范性文件的合法性、合理性、适当性是否符合法定程序等事项进行了严格审查。今年通过对县（市）政府及地直部门报送备案文件的审查，确保了规范性文件具有地方特色和可操作性。今年，县（市）向行署报备3件。
四、将规范性文件备案工作纳入到依法行政评议考核中，保障了此项制度的全面落实。
从2006年开始，将规范性文件备案审查工作纳入地区行政执法责任制评议考核中，在开展行政执法责任制评议工作时，根据年初制定考核标准，每半年进行一次实地工作检查，年底根据工作开展情况进行考核，这一做法，大大促进了各单位对这项工作的认识和重视程度，有力地促进了工作的正规化、制度化的开展。与此同时，加强了对行政机关工作人员、法制机构工作人员在法律业务、经济、科技、社会等方面专业知识的培训学习，不断提高自身素质和业务水平，认真履行好职责。
五、存在的问题与不足。
在规范性文件备案审查工作中做了一些工作，但也还存在一些不足和薄弱环节，有待于进一步加强和改进：一是目前法制机构人员少，与备案审查工作不相适应，存在力不从心现象。二是由于各县（市）人民政府法制机构不健全，备案审查工作没有专人负责。县（市）人民政府每年出台的规范性文件比较多，由于没有专门机构和专人负责，使得一些文件中出现违法现象，同时也存在不能及时报备的情况。
六、今后的工作思路。
将按照国务院、***人民政府法制办的要求，认真落实好各项工作部署，围绕重点开展好以下工作：
一是继续认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和***人民政府《行政机关规范性文件备案规定》（第119号令），认真履行好职责，发挥好参谋、助手和法律顾问作用。
二是继续加强对各级行政机关规范性文件制作和备案的培训力度，进一步提高备案审查工作对维护社会主义法制统一、确保政令畅通重要性的认识，从思想认识上保证规范性文件审查备案工作的深入开展，努力构建和完善“三级政府，两级备案”体制。
三是结合行政执法责任制相关制度的完善，进一步健全备案审查工作责任制，健全备案登记、公布、通报、档案管理等制度，从制度建设上保证规范性文件审核备案工作的深入开展。
四是抓好试点，以点带面。抓好示范单位实行动态管理并加强对示范单位的工作指导，推进规范性文件备案工作有序发展。
五是继续抓好备案工作人员业务知识的培训学习，不断提高工作人员的综合素质，努力做好规范性文件备案审查工作。
规范性文件备案报告 篇五
文章标题：强化规范性文件备案审查
规范性文件是行政机关行政决策成果的重要载体，其质量的高低直接体现了行政机关依法行政的能力和水平。开展规范性文件的备案审查，有助于从源头上预防和减少违法抽象行政行为的发生。我市在推行行政执法责任制的工作中，强化对规范性文件备案审查，有力促进了行政机关依法行政。一、建立制度，落实责任，健全规范性文件备案审查工作的机制
一是建立检查制度。市政府法制办公室定期组织对全市行政机关规范性文件备案工作进行检查。2004年，我市将检查改为季度检查。2005年下半年起，我市实行按月检查的实时监控制度。自2003年至2005年备案率连续3年达到了100。
二是建立通报制度。每年将各乡镇和部门的发文情况、规范性文件数量、报送备案情况、审查情况以及处理结果在全市进行通报，并将通报报送市委、市政府、市人大、市政协和市纪委，以引起有关领导对规范性文件备案审查工作的重视。
三是建
立考核制度。我们在实行行政执法责任制的基础上，将依法行政单列为全市三个文明建设的考核项目，并明确将规范性文件的合法性与报备、法制审核及公示情况等作为考核内容。
二、规范程序，明确要求，提高规范性文件备案审查工作的质量
一是明确备案程序。在对部门和乡镇规范性文件实施按月检查和百分之百备案审查的基础上，我市要求各乡镇和部门制定的规范性文件必须在制定之日起3日内报送市政府法制办备案，未经备案审查和公示的不得下发。
二是明确审查程序。市政府法制办对备案的规范性文件从制定的必要性、可行性和合法性三个方面进行，审查后出具书面的《规范性文件备案审查意见书》。2004至2005年，列入规范性文件备案审查的46件文件中，认为违反国家法律、法规、规章和上级政策措施，超越法定权限，违反法定程序，责令限期改正的14件。
三是明确改正程序。要求存在问题的规范性文件制发机关必须在接到《规范性文件备案审查意见书》之日起60日内进行改正。2004至2005年对涉及8个乡镇和部门越权设定土地出让价、违法设定行政处罚、行政许可和行政收费的14件规范性文件责令修改或废止，原发文机关均在规定时间内作出了处理，其中自行废止10件，修改4件。
四是明确公告程序。要求规范性文件施行前30日必须公示。自2006年起，对经审查符合要求、准予备案的规范性文件，由市政府法制办统一在《海门日报》、《海门政府法制网》上进行公示，并指定执行时间；经15日公示期满后，文件制定机关方可将文件正式下发执行；需立即下发执行的，应经市政府法制办同意；未经公示文件一律不得下发，不得作为依据。规范性文件正式文本统一通过《海门市人民政府公报》刊登。（市人民政府法制办公室）
《强化规范性文件备案审查》，欢迎阅读强化规范性文件备案审查。
规范性文件备案报告 篇六
规范性文件备案
今年年底，我国要宣布中国特色社会主义法律体系的建成。在这个法律体系当中，囊括了宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也就是说，规范性文件在这个体系中是不可或缺的一部分。
关于到底什么规范性文件的问题，其实从广义角度来说的话，我们国家有关权力机关或行政机关制定的法律、法规、规章、司法解释、以及作为行政管理依据的文件都可以被称作规范性文件，因为它们有一个共同的特征，也就是“规范性”，都是用来规范管理相对人行为的，其实同时，它对我们有关机关本身的行为也同样起着规范的作用。
平时我们所说的规范性文件，也就是今天我们所说的规范性文件，是从狭义的角度来说的，也就是说，它是由行政机关发布的作为行政管理依据的文件。虽然说，我们这里所说的规范性文件不在立法范畴，但它是一种准立法行为。制定规范性文件，是宪法赋予行政机关的一项工作职责。在实践中，各级政府、各部门出台的规范性文件数量也相当多，内容涉及行政管理的方方面面，在各行政机关的日常管理中被大量的使用。所以，它在我们的日常管理中也算是扮演着非常重要的角色。
由于规范性文件它是一个抽象的行政行为，它跟我们平时的行政执法这样的具体行政行为不一样，执法行为针对的是具体的人，具体的事，是一次性行为，它的影响面相对比较小;而规范性文件，它针对的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范围、一定时期内可以反复适用，相比之下，它的影响面要大很多。可以说，一件好的规范性文件，可以造福一方，一件不好的规范性文件，可能会祸害一片，因此，我们在制定规范性文件过程中把好质量关实在是非常的重要。
一、市政府规范性文件的制定程序以及其中需要注意的有关问题
市政府在1996年制定了《规范性文件制定程序暂行规定》，这是我市建市以来制定的第一部成型的，专门规范规范性文件制定程序的文件。2007年，市政府对这个《规定》进行了修订，并作了重新发布，重新发布后的这个文件，从规范性文件的制定原则、立项、起草、审查、决定、公布、备案等方面对文件的制定程序作了比较明确的规定。政府法制机构，在政府规范性文件制定程序当中，承担着政府规范性文件审查和备案的职责，在我们平时审查和备案过程中，发现了很多问题，值得研究，也值得注意。
（一）规范性文件制定原则
规范性文件制定的原则是，在规范性文件中，不得违反法律、法规和规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。也就是说，我们制定的规范性文件的内容，不得违反“上位法”规定，影响管理相对人权利义务。具体来讲，主要有以下几个事项不得设定：1行政处罚，2行政许可,3行政收费，4行政强制,5其他应当由法律、法规和规章设定的事项。
（二）立项
按照市政府《规范性文件制定程序规定》第二章的规定，市政府各部门或各县（市、区）政府认为需要由市政府制定规范性文件的 , 须在每年的11月底前，提出下一年度的规范性文件制定计划，按程序向市政府法制机构申请立项。市政府法制机构对各单位制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，并拟订下一年度规范性文件制定计划，报市政府审定。未列入年度制定计划的项目，原则上不予制定，有关单位认为急需制定的，须向市政府法制机构提出申请，经市政府法制机构组织论证后，报市政府审定。
也就是说，各部门、各县（市、区）政府在下一年度，有以市政府名义制定规范性文件的需求的，要在本年度年底前向市政府法制办提出制定计划，经法制办审核，报市政府审定后执行，没报计划的，下一年度原则上市政府不予考虑，除非有充分的理由能够证明急需制定。
（三）起草
市政府的规范性文件，一般是由市政府工作部门负责起草的，极个别的，内容涉及几个工作部门职能的重要的规范性文件，由市政府法制机构或主要部门牵头，组成专门小组来负责起草，但一般都是由市政府工作部门负责起草的。在起草过程中应该注意以下几点：
第一，要做好调研论证。一个制度制定后要使用比较长的时间，这个文件是不是必要，是不是切合实际，中间的制度怎么设计，对于重点、难点、敏感性问题的处理是否适当，文件主要内容是否能经得起实践的检验，等等，都需要进行深入的调查研究。在起草一个文件之前是不是经过深入的调查研究了，是不是听取各方意见了，它不光是程序问题，有时候还是态度问题，尤其是涉及重大问题的文件的时候。
第二，规范性文件的内容应该具体、明确、具有可操作性。凡国家法律、法规和规章以及上级规范性文件明确规定的内容，原则上不作重复规定。规范性文件的内容里面一般要对制定目的、制定依据、基本原则、调整对象、具体规范等做出明确规定。
第三，起草规范性文件，应对内容相近的现行规范性文件进行清理。意思是说，原来就有一个文件，现在起草的这个文件是对原来那个文件的替换，那应该在新起草的这个文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文号发布的某某某文件同时废止”。
第四，关于规范性文件名称的问题。规范性文件的名称一般可以称办法、规定、决定、意见、通知等，但不能称“条例”。国务院制定的行政法规、省级人大制定的地方性法规可以叫“条例”，但规范性文件不行。
第五，起草规范性文件的同时，应撰写起草说明（重要）。起草说明的内容应包括：该文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法规依据、想要明确和解决的主要问题、起草经过、调研和征求意见情况、对有争议问题的协调情况、主要条款的解释和其他需要说明的问题等。规范性文件的起草说明，就像一个产品的使用说明书一样，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景和制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，便于提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件的起草说明对于提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。
（四）审查
《河南省规章规范性文件备案办法》明确提出规范性文件在发布之前必须要经法制机构审查，未经审查或审查未通过的，不得发布施行。审查文件，主要是从这么几个方面：
第一，合法性。规范性文件的制定，主要就是为了使国家的法律、法规、规章和政策在本地得到具体执行和实施，所以它不仅不能同国家的有关法律政策相抵触，而且还必须与它们相统一。需要说明的是，要求规范性文件与法律、法规、规章和政策相统一，并不是要求和上级规定一一对应，照搬照抄。也不能片面站在部门角度，对法律、法规、规章各取所需、断章取义，形成加工国家法律的不正常现象。我们在法律、法规、规章规定的范围内从具体办事程序等方面作一些适当的细化和明确还是可以的。
制定的规范性文件必须合法，这是基础，关于它的合法性，我们需要把握好这么几点：
一是不得违法设定行政处罚。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规范性文件不得设定，这里所说的不得“设定”，它不但包括不能自己“创设”新的行政处罚，也包括不能“改变”法律、法规、规章确定的行政处罚的“种类和标准”，这一点我们一定要把握好。在平时制定的规范性文件当中，违法设定行政处罚的例子很多，比如说，我国《兵役法》罚则中有一条，大概意思是对退役士兵不安臵的，由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款。这里问题就来了，兵役法规定只是说到“可以罚款”，对按什么来罚，罚的幅度是多少没有规定，实际上这个规定是没有可操作性的，但假如我们在规范性文件中将它变得可操作，那是违反行政处罚法的，是不可以的。
我们自己不能设立行政处罚，对不该罚或者没有权力罚的，我们罚了，那是违法的。但是，同时，对该罚的，我们不去处罚，那也是违反行政处罚法有关规定的。有时候,有很多法律规定说违反什么什么行为的，“可以”处以多少多少钱罚款，我们在引用这样的条款的时候不能把“可以”这两个字取了，有“可以”这两个字和没有这两个字是不同的概念，一个是视情况可以罚，也可以不罚，一个是没有选择的余地，必须要罚。另外，我们还得注意的是，我们制定的文件中也不能出现“从重处罚”、“依法予以上限处罚”“依法予以下限处罚”这样的实体性规定。行政处罚里面规定一个罚款的幅度，那是法律对行政执法机关赋予的自由裁量权，我们不能以一纸文件让它变了味。
曾经我们在审查文件过程中有单位提出过，说在行政管理过程中经常发现被管理人的某些行为是违法的，不合适的，国家法律虽然没有规定本单位可以处罚，但该单位不管没人管，不处罚又制止不了，不能听之任之。在这里我们需要明确一点，我国对行政机关的职责有一个基本的原则，也就是职权法定，法无明文规定不可为，既然国家没有规定你可以罚，那你就不能罚，你罚了，你就违法了，以违法行为制止违法行为显然是不合适的。
另外，从规范性文件制定技术方面来讲，我们建议文件中尽量不要规定罚则，因为我们没有设定行政处罚的权力。即使在文件中规定了，也只能是引用法律、法规、规章的原话，没多大必要。再说了，我们就是去执法的时候，下行政处罚决定书，其中引用的处罚依据也肯定都是法律、法规、规章，而不会是规范性文件。
二是不得违法设定行政许可。行政许可通俗的讲，就是允许某人做某事，我们以前都叫行政审批，基本就是这个意思，不过行政许可和行政审批在范围上还是有些区别的。规范性文件不得设定行政许可，这是《行政许可法》的规定。这里的不得设定行政许可和不得设定行政处罚类似，也就是说，规范性文件不但不能“创设”新的行政许可“项目”，也不能“增加”行政许可的“条件或环节”。能设定行政许可的只有法律和法规,规章都基本没有，只有省政府规章可以设定为期一年的临时性的行政许可，可见，国家对可以设定行政许可的要求是相当严格的。也就是说，这个事项国家法律、法规让你批，那你就可以批，没说让你批的，你就不能批，同时，经你批准需要什么条件这也都是法定的，是不能随便更改的。
三是不得违法设定行政收费。我们国家现在还没有一部规范行政收费的法律，《行政收费法》已经酝酿了好多年了，到目前还没有出台。但是虽然没有法律来规范行政收费行为，但国务院有规定。根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，可以规定行政事业性收费的最低层级的机关为省政府文件、省级财政和物价部门联合下发的文件。地市级政府及其以下是没有权力设定行政收费的。这里面，我们不但不能“设定”行政收费“项目”、也不能“增设”收费“范围”，或者擅自“增加”收费“标准”。
四是不得违法设定行政强制。在规范性文件中随意设定行政强制的现象比起行政处罚、行政许可、行政收费要少一些。行政强制的措施比如有行政强制戒严、强制戒毒、强制查封、扣押、冻结、强制销毁、强制划拨、强制扣缴等等，这些在规范性文件中也是不能自己创设性地设立的。我国的《行政强制法》可能很快就颁布了，这又将是一部规范行政行为的法律规范。
在合法性方面除以上几点需要把握外，我们在平时的规范性文件审查过程中还存在着其他一些问题，需要注意，主要有：
1、如政府越权规定减免所得税和土地出让金等，这在招商引资文件中很普遍，但这是不可以的。
2、违反国家有关政策。比如曾经有个地方出台的一个政府规范性文件要求外来务工人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用人单位实施处罚。这与中央和国务院关于减轻外来务工人员的负担的相关精神是相违背的。
3、违反市场经济原则。比如含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容，妨碍了市场的公平竞争。咱们国家2008年施行的《反垄断法》专章对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了明确规定。
4、关于“解释权”的问题。政府制定的文件规定“由部门负责解释”，部门制定的文件规定“由科室负责解释”，这和“谁制定、谁解释”的法律精神是相违背的。关于解释权的问题，《规章制定程序条例》第三十三和三十六条有比较明确的规定，这个规定对规范性文件也是适用的。
第二，必要性和可行性
上面说的是我们制定文件时要把握合法性，在把握合法性的同时，还得把握必要性和可行性。
发布文件就是为了落实的，这个文件是不是有必要发，是不是切实可行，它的发布能不能因地制宜地得到实施，解决实际问题，都是值得考虑的，因此，必要性和可行性也显得很重要。一个脱离了实际情况的规范性文件，是没有可操作性的，因此，在制定文件的过程中在考虑合法因素的同时，还得考虑是否具有必要性和可操作性。
第三，把好技术关和语言关
这就要求我们制定的文件要主题明确、结构严谨、逻辑合理、语言规范、表述准确，我们起草文件时要注意尽量使用“法言法语”，这就对起草人员的业务素质、法律素质、文字功底和责任心都有一定的要求。需要强调的是，在规范性文件的审查程序中，有时候有些单位今天把文件送到法制办了，明天就想要，上午送来了，下午就想要，对于有些比较简单的文件，涉及法律问题不多的，没问题，我们很快就能出意见，甚至当时就能出意见。但是对于有些直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，我们在审查过程中还必须要按国务院有关规定向社会和有关单位征求意见，其中涉及重大事项的，还要召开听证会、论证会，或者上报市政府协调等，中间会需要一些时间，这个需要有些部门的理解和配合。
另外，我们平时在文件制定过程中发现还有一些问题很值得关注，比如“公共权力部门化”、“部门权力利益化”等“权力寻租”的情况还是经常出现，还有，利用规范性文件解决机构问题的情况也时有发生，这些问题都非常值得深思。
（五）决定、公布
在文件审查完后，报到市政府，市政府经有关会议审议、有关领导签署，就可以发布了。发布之后会按规定向社会公布。现在市政府公布规范性文件的方式一般是政府门户网站和政府公报。
在平时审查文件过程中，我们都比较严格，法制机构本身就是为政府提供法律服务的，我们必须得保证经我们审查的政府发出去的文件是合法的、可行的，是严肃的、规范的。有些时候有些同志不理解，说你们搞得也太严了，你们说这也不行，那也不行，那我们还干不干了，我们说这不是“我们”说不行，是“法律”说不行，我们必须要为政府负责，其实同时也是为各有关单位负责，我们的工作性质也决定了我们必须严格把关任何一件规范性文件。
现在关于文件的监督机制也越来越严格了，国务院和省政府都明确要求市政府制定的文件在规定期限内要报送省政府备案，接受监督审查。国家从2007年7月1日施行的《监督法》，其中专章规定人大对政府规范性文件的审查监督，这还是一个法定监督。所以，市政府的规范性文件并不是一发布就完了，还必须要报送省政府和市人大接受备案审查，审查没通过的，是不能使用的。
二、规范性文件的备案及其应该注意的有关事项
按照规定，不光市政府的文件要报省政府和市人大备案。各县（市、区）政府、乡镇政府的文件也要报送上级政府备案、市县政府各部门的文件也得报送本级政府备案，接受审查监督。市政府的文件给省政府和市人大备案，各县（市、区）政府和市政府部门向市政府报备的文件的具体审查工作在市政府法制办。
我们在备案审查中审查的主要内容包括（和规范性文件发布前的审查基本相通）：1是否超越法定权限；2是否违反国家有关法律、法规、规章或者国家政策规定；3规范性文件之间对同一事项的规定是否一致；4文件是否适当；5是否违反法定程序。
关于报备的程序方面，《河南省规章规范性文件备案办法》对报备的范围、报备的时间、需要报备的材料等方面都有比较明确的要求。关于报备的范围：凡是直接或间接涉及行政管理相对人权利义务，作为行政管理依据的文件都视为规范性文件，都要报送。不需要报备的有：
1、原文转发的上级部门规范性文件的文件。但在转发的同时又作出具体规定的除外；
2、单位内部文件；
3、平行文，比如向没有隶属关系的机关发布的函；
4、具体行政行为，比如就特定的人、特定的事发布的通报、通知、批复、公告、或者作出的行政许可、行政处罚或其他行政执法决定、行政复议决定等；
5、上行文，也就是对上级机关的请示报告；
6、会议通知；
7、领导讲话和不作为行政管理依据的会议纪要；
8、人事任免决定。
关于报备的时间。国务院2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》要求自文件发布之日起15日内报送。《河南省规章规范性文件备案办法》中也有明确规定。由于省里的备案办法比国务院的决定发布的早一年，在时间要求上不太一致，我们尽量按国务院的要求来报，也就是按15日来报。
需要报备的材料：
1、备案报告1份（格式市政府以前发过，各单位都有）；
2、正式文件一式3份；
3、起草说明一式1份；
4、法律法规政策依据一式1份；
5、电子文本。
关于备案文件的合法率、报备率、按时率都属于市政府依法行政目标考核的范围，应引起各单位重视。
